Виборча адміністрація – система організацій, яка відповідає за проведення виборів – є невід’ємною частиною виборчого процесу і забезпечує його цілісність. Елементом виборчої адміністрації є виборчі комісії різних рівнів. Серед них – дільничні виборчі комісії (ДВК) як інституції, з якими безпосередньо контактують виборці у день голосування.
В Україні дільничні виборчі комісії на парламентських виборах формуються на основі принципу політичного представництва. Фракції парламентських партій, а також політичні партії і кандидати в одномандатних виборчих округах можуть номінувати кандидатів у члени дільничних виборчих комісій. Фракції парламентських партій гарантовано одержують квоти на одного члена ДВК в кожній виборчій комісії. Для політичних партій і кандидатів передбачається процедура жеребкування, за результатами якого розподіляються не лише місця у дільничних виборчих комісіях, але й керівні посади – голів, заступників голів і секретарів ДВК. Дизайн системи виборчої адміністрації в Україні покликаний забезпечувати взаємний контроль суб’єктів виборчого процесу. Присутність у комісіях представників різних політичних сил повинна гарантувати ефективність такого взаємного контролю.
Вивчаючи процес формування і функціонування виборчих комісій на загальнонаціональних виборах в Україні, Моніторингово-аналітична група «ЦИФРА» виявила і описала ряд феноменів, які дозволяють говорити про спотворення згаданого вище принципу взаємного контролю. Також ці феномени впливають на загальну спроможність системи виборчої адміністрації здійснювати свої функції у професійний, незалежний і неупереджений спосіб.
Одним із таких феноменів є масові заміни членів дільничних виборчих комісій. Законодавство дозволяє суб’єктам виборчого процесу відкликати попередньо номінованих членів ДВК із наступною їх заміною на інших членів комісій. Проведення замін членів комісій полегшується тим, що партії і кандидати не повинні обґрунтовувати такі ротації і можуть здійснювати їх багаторазово.
Проблема замін членів ДВК співвідноситься з іншими феноменами вітчизняних виборів – «технічними» партіями і кандидатами, а також практикою оплати праці членів виборчих комісій суб’єктами виборчого процесу. Одна із технологій застосування «технічних» партій і кандидатів полягає у використанні їхніх квот на представництво у виборчих комісіях: більш рейтингові суб’єкти виборчого процесу вживають цю технологію, щоб збільшити власне представництво у виборчкомах. Наприклад, якщо партія «А» хоче мати більше своїх представників у комісіях, ніж це дозволяється законом, вона може зареєструвати декілька інших партій – «Б», «В», «Г» – для того, щоб через квоти цих «технічних» партій завести в виборчі комісії потрібну кількість підконтрольних осіб.
Право безперешкодно відкликати і замінювати членів виборчих комісій створює можливості для цілого ряду маніпуляцій з кадровими складами виборчкомів. Такі маніпуляції не обмежуються звичайним відкликанням і заміною членів виборчих комісій новими особами. При потребі можна «перевести» члена виборчої комісії з однієї посади на іншу (наприклад, коли член виборчої комісії стає головою, заступником голови, секретарем комісії або навпаки). При цьому також змінюється і суб’єкт номінування члена комісії. Наприклад, кандидатура від партії «А» одержала в комісії посаду члена, а кандидатура однієї з її технічних партій – скажімо, «Б» – одержала квоту на голову комісії. Таким чином, партія «А» може відкликати свого представника, а також представника підконтрольної партії «Б». І, наступним кроком, може провести «рокіровку»: свого представника внести від партії «Б» на посаду голови комісії, а представника партії «Б» внести на посаду простого члена комісії. Таку маніпуляцію можна доповнити, змінюючи не лише посаду і номінацію членів комісій, але й номер виборчої дільниці. Це дозволяє мобільно «перекидати» потрібних людей між дільницями.
Чому використання «технічних» партій і кандидатів є небезпечним і як подібні маніпуляції впливають на цілісність виборчого процесу? Відповіді на ці запитання відображені, поміж іншим, у звітах авторитетних міжнародних організацій, які здійснюють спостереження за українськими виборами. Так, у остаточному звіті Місії зі спостереження за виборами ОБСЄ/БДІПЛ зазначається:
«За інформацією, отриманою від співрозмовників МСВ ОБСЄ/БДІПЛ, велика кількість замін членів ОВК також є результатом широкомасштабної корупції серед суб’єктів виборчого процесу. Зокрема, політичні партії, які отримали місця в комісіях та квоти на керівні посади, обмінювали/продавали ці місця іншим зацікавленим суб’єктам виборчого процесу, щоб вони могли отримати більшість у виборчих комісіях, а значить – контроль за прийняттям рішень та діяльністю відповідних комісій. Це викликає занепокоєння щодо незалежності та неупередженості органів управління виборчим процесом та вимагає дій, спрямованих на посилення незалежності членів комісій»...
…«Заміни членів ДВК почались майже одразу після створення ДВК та продовжувались до дня голосування, що впливало на роботу як ОВК, так і ДВК. У деяких випадках половину або більше половини членів комісій було замінено на території окремих ОВК. За інформацією, що надійшла до МСВ ОБСЄ/БДІПЛ, велика кількість замін була викликана, крім інших причин, корупційною практикою, яка розглядалась вище, стосовно ОВК, що викликає запитання щодо чесності та незалежності комісій на рівні виборчих дільниць. Особливо актуальним це стає у світлі виявлених фальсифікацій, про які йдеться у Розділі XIV «Встановлення підсумків голосування та оголошення результатів».
Про деякі зі згаданих проблем йдеться і у остаточному звіті міжнародної Місії зі спостереження за виборами ЕНЕМО:
«Так само як і в ОВК, у ДВК відбувались часті зміни членів комісій. Станом на 21 жовтня приблизно 10% членів ДВК були замінені. Система розподілу керівних посад в ДВК з використанням електронної системи «Вибори» забезпечила збалансоване пропорційне представництво серед керівництва комісій (для партій і кандидатів) без врахування попереднього досвіду членів комісій. Саме через це партії і кандидати проводили більше замін серед керівних складів ДВК. Так, було замінено 21% голів, 12% заступників голів, 18% секретарів ДВК. Заміни серед простих членів ДВК не перевищували 7%».
На даному етапі дослідження проблем виборчої адміністрації Моніторингово-аналітична група «ЦИФРА» рекомендує:
- переглянути підходи до формування і функціонування системи виборчих комісій в Україні із врахуванням базових принципів роботи виборчої адміністрації – професіоналізму, незалежності та неупередженості. Для вироблення ефективних рішень необхідною є співпраця більшості зацікавлених сторін – державних інституцій, політичних партій, громадських організацій, експертів. Першим кроком у цьому напрямку може стати створення постійного комунікаційного майданчика, на якому представлятимуться, дискутуватимуться і узгоджуватимуться позиції зацікавлених сторін;
- пріоритезувати вирішення існуючих у системі виборчої адміністрації проблем із врахуванням причинно-наслідкових зв’язків між ними. Для цього необхідно ґрунтовно вивчити походження і еволюцію означених проблем, визначити їх специфіку під час різних виборчих процесів в залежності від часу проведення та типу виборів;
- залучити до процесу вироблення рішень не лише означені вище зацікавлені сторони, але й членів виборчих комісій різних рівнів. Їхній досвід і знання стануть важливим джерелом інформації, а також забезпечать зовнішню експертизу і критику для рішень, які пропонуватимуться;
- розробити відповідну просвітницьку програму, яка актуалізує означені проблеми і запропоновані шляхи їх вирішення серед громадян.
Моніторингово-аналітична група «ЦИФРА» продовжує роботу над наповненням інтерактивної карти додатковою детальнішою інформацією. Побажання та рекомендації щодо вдосконалення або альтернативного використання інтерактивної карти надсилайте на адресу magcifra@gmail.com
Проект реалізовано у партнерстві та за підтримки Think Tank Fund.
